眾所周知，日常養護是高速公路維持經營發展的重要保證，不斷完善與創新其管理模式是高速公路體制改革的重要內容之一。
    早在十多年前，我國部分高速公路率先推行了管養分開這一新型管理模式，嘗試將日常(或專項)養護工程按照市場合同承包的形式，委托給專業養護公司來完成。
    通過十多年的摸索、探討與雙方的通力合作，證明積極推行市場化養護管理模式是一項切合實際并富有成效的科學舉措，它為更好地實現高速公路全壽命養護周期，確保公路安全暢通、整潔美觀，提供了更為科學、安全、快速、經濟的養護保障，受到了高速公路業主的普遍認同與好評。
    當然，在管養分離、推行養護市場化進程中，還存在一些不可避免的矛盾與問題，以及許多需要管養雙方不斷完善與改進的不足之處。所以，養護市場化也成為目前行業積極分析、研究的重點課題。
  

  打破傳統模式的市場化趨勢

    據調查，大約從2003年開始，我國部分高速公路經營管理公司(簡稱高路公司)為了進一步深化日常養護管理體制改革，打破了日常(或專項)養護工程“自管自養”的傳統模式，以市場招標、合同承包的形式全面委托給社會或本系統內具有獨立法人資格的專業養護公司(簡稱養護公司)全面實施。
    高路公司自己不設置養護隊伍、不配備養護機械和養護材料，僅負責審定批準養護計劃、督查驗收養護質量、核對結算工程經費等工作，具體的養護管理職能，包括養護人員隊伍、技術材料、機械設備、安全時效、生產管理等，全部交予合同方獨立完成。
    由此，高速公路日常養護工程(含部分專項工程)管理模式由原來的單一模式演變成了兩種模式并存的局面：一種是固有的傳統養護管理模式。
    它由高路公司自己設置管養隊伍，擁有部分管養作業人員和施工機械，自我承擔日常管養作業任務，屬于“自管自養”的傳統型管理模式；另一種就是人們常說的“養護外包”模式。目前來看，養護外包有“總價包干”和“單價計量”兩種較為科學、運營相對成熟的管理模式，也取得了一定的管理成效。
    

“總價包干”與“單價計量”的對比分析

    以江蘇某養護公司為例，該公司在高速公路養護方面的實力與專業化水平都比較強。2006年開始，該公司新承包了兩條高速公路的日常養護工程。
    這兩條高速公路的養護里程、人員機械、成本單價、養護標準等方面的要求基本相同。不同的是這兩條高速公路采用的養護管理模式不同：一條路實行的是總價承包養護管理模式，另一條路采用的是計量支付養護管理模式。
    從該養護公司2006年至2014年的日常養護生產、成本、時效、管理，以及應急搶險等多方面數據分析可知：該公司在同一地區、同一路況、同一標準等養護前提下，由于采用的模式不同(總價包干與單價計量)，所發生的養護成本、產生的養護效率、質量等方面也不盡不同，總價包干與單價計量兩者之間的優劣也一覽無余。
 

   計量支付：被動性養護趨勢明顯，人力資源重復利用現象突出

    計量支付是指根據日常養護維修工程分部．分項工程量表，確定一個固定單價清單，最終高路公司根據養護公司實際完成的工作量與承包工程合同約定的單價來支付養護費用的一種合作管理模式。
    常規情況下，養護公司通過加強對沿線設施構造物巡查，填寫路基狀況病害表、路面狀況病害表、橋梁檢查表、交通設施檢查表等一系列數據報表，并跟蹤病害發展情況，及時發現隱患，行文上報高路公司。隨后，高路公司根據病害情況，下發工程指令單，安排維修，養護公司再實施維修。
    在維修工程結束后，高路公司進行現場確認，部分隱蔽工程要求配有施工過程照片作為附件，以有效防止養護公司虛報工程量，從而控制養護費用的支出。同時，高路公司對日常養護項目管理和養護質量，每個月進行一次定期考核，以此促進養護公司提高養護管理水平，提升養護質量。
    首先，從理論上看，采用計量支付的方式確定最終的養護費用，對高速公路公司和養護工程承包單位來說都是合理、公平的，合同風險可得到較為合理的分攤。
    從工程計量方面來看，這種方法也是比較成熟，并且操作性較強；其次，在養護費用價格計算方面，依靠以往計量計費經驗或參照國家與地方制定的養護費用定額，雙方之間不容易產生大的分歧，一定程度上還可提高養護公司的工作主動性與積極性。
    然而，通過統計分析上述養護公司幾年來的生產經營數據，計量支付養護管理模式，與總價承包管理模式相比，卻存在一定的缺陷或不足，表現在如下幾個方面：
    (1)單價計量養護管理模式，不能讓高路公司完全從管養具體事務中解脫出來，還要繼續投人一定甚至更多的技術管理人員，花費大量的精力與物力，全程參與工程的跟蹤監督、審核復核等工作。從人力資源管理方面來看，這容易與養護公司出現重復投入現象。
    (2)高速公路日常養護因其項目零散、工程量小、時效要求高、突發性強、點多線長等特點，采用單價計量模式容易形成計劃審批、計量審核、驗收考核等大量的工作，工作流程與實際操作相對繁雜。
    (3)養護公司作為獨立核算單位，為了得到盡量多的工程量，必然花費大部分精力追求工程數量而往往忽視養護質量。而且，任何養護項目，不論工程大小、零散項目或者是否屬于交通特情應急，均應首先得到公司的同意，才能進行作業，否則工程量得不到確認。這在一定程度上約束了養護公司的工作積極性，被動式養護現象明顯。
    (4)工程量清單單價不能完全適應高速公路日常養護維修發展需要。單價合同只是將日常養護中經常發生的分部、分項工程列入了工程量清單，且養護合同期內單價不變，但是養護工作景往往在實施前是無法預估的，且不論每－項工程的工程量大小、工作界面如何分散，都要在管理單位要求的時間內完成，養護公司無法統－規劃、統籌安排養護維修作業計劃。
    特別足對于零星的養護維修工作，人員、機械消耗所占比重大大高于材料消耗。所以，單價清單已經不能滿足日常養護發展要求，這也時大部分日常養護維修項目都處于虧本經營狀態的主要原因之－。
    (5)在計量支付以及單價固定不頓前提下，片面追求成本化養護，將打擊養護公司對新技術、新材料和新機械等投入的積極性。同時、養護材料、機械與新建工程相比消耗更大、在經濟利益的驅動下，養護公司容易走上片面追求利潤最大化的路子，片面追求效益高的項目，形成做大不做小的思路，對小的、零散的養護項目積極性不高，從而導致養護不及時，甚至影響預防性養護正常發展。

    總價包干：資源利用靈活，更利于發揮養護職能效應

    目前，總價包干管理模式已經越來越被行業關注與重視。以前文另一條實行總價包干養護模式的高速公路為例，養護公司與高路公司以總價包干的模式簽定了日常養護承包合同，內容包括三方面：
    (1)合同養護范圍是日常小修保養，包含日常巡查與檢查，路基、路面、橋涵、交安設施及沿線設施的維修養護(不包括綠化與保潔)。
    (2)養護費用方面，根據往年日常養護維修的統計資料與人、機、料的市場行情，?用總價包干方式計算，除非高路公司有新增加的設施需要養護或約定的特例外，任何情況下不予追加費用。
    (3)根據相關規范、技術標準及實際情況，制定了路況標準，確定對養護效果的評價與考核標準，評價結果作為支付養護?A程款的依據。
    通過對管養雙方一系列養護生產運營數據的統計分析，可得出如下結論：日常養護總價承包模式更能適應目前高速公路養護現狀，在時效、成本和社會綜合效益等多方面遠遠優于單價計量養護管理模式。主要體現在一下三方面：
    一是轉變了傳統的管理模式，提升了養護理念。目前大部分高速公路公司在日常養護維修管理方面，還在沿用新建公路工程的計量管理模式，這對專項工程特別是大中修工程和公開招標的養護項目，是比較科學合理的。
    但是，日常養護維修項目更傾向與保暢、應急的目的，是實現高速公路“保暢通、保安全”的重要一環，也有比較高的社會效應，因此由專業養護公司承擔并采用總價包干模式，更能提高日常養護的工作成效，這與目前養護行業提倡的“全壽命管理理念”相一致，因此這種模式也將被越來越多的高路公司接受并采用。
    二是降低了養護管理成本，提升了養護質量。總價包干模式中，工程造價易于結算：由于總價固定，因此只要高路公司不改變合同施工內容，合同約定的價款就是雙方最終的結算價款。對于高路公司來說，這樣的價款確定形式可以節省大量的計量、核價工作，從而能集中精力抓好工程進度和施工質量。
    三是利于統籌安排養護作業計劃、降低養護作業成本，總價包干模式在合同期內，由專業養護公司編制、上報年度養護計劃給高路公司審核，在養護計劃實施過程中養護公司主動權大大加強，可以根據病害類別、病害數量及病害修復緊急程度統籌安排作業計劃，同樣的維修任務在總價承包模式下可以減少車輛、人員成本。
    總價承包管理模式也有一定的局限性。其一，量與價的風險主要由養護公司承擔。固定總價合同一經簽訂，養護公司首先邀承擔的是價格風險，高路公司原則上不會給予補償；
    其二，養護公司還要承擔工程量風險。在總價合同中，高路公司往往只提供施工圖紙和說明，養護公司在報價時要自己計算工程量，再根據申報的綜合單價，得出合同總價。即便高路公司提供工程量清單，也僅僅是養護公司在合同談判時報價的參考，高路公司往往會在聲明中表示不對工程量的計算錯誤負責。這樣一來，養護公司還要承擔工程量漏算、錯算的風險；
    其三，養護公司索賠機會少。在總價合同中往往會明確只有業主變更設計或增減工程量可以調整合同價款，這樣一來養護公司索賠的機會就大大減少，而高路公司能有效控制工程費用基本不突破預算。
    

繼續加大改革力度的必要性

    2014年10月16日，國務院副總理馬凱在山東調研公路工作時指出要建立管養分開機制，加大公路養護管理力度。就高速公路日常養護對外招標來看，無論是“總價包干”還是“單價計量”管理模式，都需要統一養護標準、不斷完善日常管理流程，還需要管養雙方不斷完善監督考核機制，才能保證整體養護效果。
    筆者建議，高路公司應對養護公司的養護流程、標準、定額、資料，以及工程管理等方面進行規范與統一，這樣才能真正符合并適應新時期高速公路管理發展的需要。
    但是，在養護費用定額化方面，－方面目前高速公路養護任務十分繁重，另一方面近十年來人工、材料等各項成本大幅上漲，導致了日常養護單價成本的高漲，而目前還沒有一套新的比較系統全面的養護定額標準。目前，養護計量標準仍然是基于往年的感觀經驗，仍然延用以往老的價格標準，隨意性較大。
    同－地區、同－項目最終結算的養護單價卻隨著業主的不同、養護管理模式的不同而不同，一物多價的現象普通存在，造成管養雙方討價還價，審核計量反復無常，費用支付因意見不一而久拖不清……嚴重影響并制約了日常養護的正常開展，－定程度上阻礙了高速公路養護發展步伐。 

 

以上內容僅代表作者個人觀點