我國目前政府投資工程管理方式的改革嚴重滯后，亟須加大改革力度。
    一、現行政府投資工程管理方式的弊病
    政府投資工程是指用政府財政性資金或政府融資進行投資建設的工程。政府投資工程管理方式是指對政府使用財政性資金和政府融資投資建設工程的組織實施方式。現行的政府投資工程管理方式的本質是計劃經濟體制下政府的政企、政事不分、高度集權和自我服務。其主要特征有：一是"投資、建設、監管、使用"多位一體。其中包括"投資、建設"或"建設、使用"兩位一體及"投資、建設、使用"或"建設、監管、使用"三位-體的情況：二是工程建設管理政企職責交叉。許多工程建設管理者，既是政府派出的官員，又是項目的法定代表人，甚至是公司的"老總"。三是建設項目業主眾多而分散。從中央部委到省、市、廳局再到地縣級政府，層層設置，從政府部門的常設機構、臨時機構到各個工程的項目法人，處處分布，政府工程項目業主成千上萬。四是工程建設非專業化管理。項目主要管理人員多是臨時抽調的政府官員，并非工程建設管理專業人員，許多人既不具備基本的工程建設知識與經驗，也不了解國家有關政策法規和工程建設標準。
    二、政府投資工程管理方式的改革目標和基本思路
    (一)政府投資工程管理方式改革的目標
    政府投資工程管理方式的改革目標應當是，在我國初步建立起符合政府工程采購的國際慣例，符合我國國情，職責明確、權力制衡、依法行事、科學規范的政府投資工程建設管理制度和運行機制。實現政府工程的投資決策部門、資金撥付部門、建設實施機構、建筑市場監管機構、建設項目使用單位的各司其職和相互制衡;建立起非經營性的政府投資工程--首先是房屋建筑和市政基礎設施工程相對集中的專業化管理機構：完善政府投資工程組織實施方式的法律法規和特殊合同條款，規范政府投資工程的投資行為和組織實施行為：發展政府投資工程所需要的項目管理、擔保保險、建設監理、設計施工承包、工程維護維修等社會中介、承包企業群體。通過改革，杜絕政府投資工程投資決策和建設實施過程中的隨意性及暗箱操作，提高政府工程投資效益和建設管理水平。
    (二)政府投資工程改革的基本思路和內容
    1、將政府投資工程的所有者權力和所有者代理人的權力分開，政企、政事分開、投資決策與決策執行分開、政府公共管理職能與項目業主職能分開。確立政府投資工程組織實施的代理者，使其承擔起政府投資工程的業主的職能。
    2、將政府投資工程與非政府投資工程嚴格地區分開來，對兩類工程實施不同的管理。依照市場經濟中公共產品的管理理念管理政府投資工程;按照具有明確業主一相當于私人工程的管理理念管理非政府投資工程。強化對于政府投資工程管理的深度和細度，使政府投資工程嚴格按照確定的程序和規則進行。簡化政府對非政府投資工程的管理，對這部分工程，隨著產權制度的深化改革和不斷完善，政府將只進行建筑市場秩序，建筑物安全、施工安全和環境、衛生等事關公眾利益的建設事務的監管。
    3、對非經營性政府投資工程要設立集中采購機構，對政府投資工程的建設實施進行相對集中的專業化管理。將政府投資工程進一步區分為非經營性政府投資工程和經營性政府投資工程。非經營性政府投資工程是政府投資工程管理方式改革的重點，要逐步推行相對集中的專業化機構管理，首先在政府投資的房屋建筑和市政基礎設施工程中推行，鐵路、交通、水力等專業工程可參照試點，條件成熟時，可依照本專業的實際需要貫徹專業化集中采購的原則。所謂相對集中，是考慮建設工程的專業性、適宜管理規模、行政轄區等因素確定若干家專業化管理機構，但不宜過于分散。通過專業化的集中采購，改變目前千家萬戶做政府投資工程業主，各行各業、內行外行都自己搞建設的現狀。
    4、對經營性政府投資工程實行政企分開前提下的項目法人責任制。經營性政府投資工程繼續實行項目法人制，但必須實現政企的完全分開，政府官員不再做項目法人，也不能兼任項目法人。項目法人是建筑市場的主體之一，要遵守建筑市場管理的法律法規。項目法人要承擔項目建設和項目經營的責任，經營性項目完全按照企業方式運做和考核。
    5、建立科學規范的政府投資工程建設實施的運行機制。要按照項目投資、工程建設、市場監管、工程使用機構分開，政府管理職能和代理政府事務性、技術性、專業性職能分開(承擔政府事務性的組織包括受制于特殊的政府采購規則的競爭性組織)，投資決策、建設實施、工程使用相互配合和制約，權責明確的原則，規劃政府投資工程的運行機制。提高投資決策的科學性和確定性，提高建設實施過程的規范性，提高政府投資工程的投資和使用效益。
    6、建立合理的政府投資工程的管理體制。政府投資工程的管理牽扯面寬，綜合性強，要根據國務院現行的"三定"方案，將改革內容融匯其中，建立政府投資工程合理的管理體制。政府的計劃部門負責政府投資工程的建設規模和投資方向，財政部門負責資金籌措、撥付和資金使用監督，建設部門負責政府投資工程的建設實施組織、建成工程的維護維修。各級人民代表大會負責審議投資重大事項并實行全面的監督。政府著重于制定規則，具體操作可以授權、委托、通過競爭選擇有關事業和企業組織。
    建設工程的專業化集中采購機構由建設行政主管部門加以規范，中央地方分設。
    7、建立完善的政府投資工程管理規則。包括政府投資工程的立項、投資、發包、質量安全監督、竣工驗收、保修、使用維護等建設維護的全過程的程序、各個環節，各項事務都做到有法可依。使政府投資工程的建設管理程序化、規范化，依法進行，杜絕隨意性和人為因素。
    三、政府投資工程管理方式改革的主要措施
    (一)成立工務局，負責政府投資的非經營性房屋及城市基礎設施工程的建設管理
    對于非經營性的政府投資工程，包括黨政機關、公檢法司的政權設施項目、教育衛生項目、城市道路、橋梁、斜坡、廣場、環境等基礎設施項目、公眾福利性和社會公益性項目，設立專門的政府投資工程管理機構--工務局，代表政府統一組織建設，工程項目竣工驗收后，移交有關部門使用或管理。盡快結束千家萬戶搞基建的狀況。
    (二)明確工務局的性質和職責
    1、工務局是政府指定的專業性的政府投資工程集中采購機構，其屬性應是非贏利事業法人。政府投資工程達到一定規模的省、地市、一些縣都應成立工務局。由于工務局所使用的投資本身就來源于國家稅收，故不再納稅。其編制數由各級政府自行決定。各級政府建立建筑工務局后。應相應取消相關部門中設立的基建處室。
    2、工務局的任務是執行中央或地方政府有關政府投資工程的組織實施指令，對政府投資工程的建設實施全面負責。工務局承接工程范圍應為各級政府除水利、農業、交通、鐵路外的全部政府投資工程項目，機構不具有政府的任何宏觀管理職能。在工程項目和投資規模確定后，工務局執行組織實施的指令，展開各項建設組織工作，包括：投資及成本控制、進度及工期控制、質量及安全控制、合同管理、竣工驗收以及其它項目管理工作，有條件的地區還可以將建筑工務局的業務范圍擴大至建筑物的維修保養管理。在工務局的工程建設管理中應注意充分發揮社會中介組織及承包企業體系的作用。
    3、工務局的人員構成應當主要是工程技術管理人員。工務局是政府指定的完成政府工程的技術性組織，其人員主要應是工程概預算編制、招投標管理安全控制、合同管理、設計施工技術管理人員。
    4、工務局的監督制約機制。工務局只是確定規模、功能、投資的建設工程組織實施機構，發包、改變設計、工程質量保障、支付工程款等所有的活動都要嚴格按照規則辦事。工務局必須接受政府對于工程建設的統一管理，遵行現行建筑市場管理的法律法規，尤其是建設程序、招標投標規則、質量安全管理法規及政府投資工程的專門規則。同時還要接受財政、建設、紀律檢查的審計監督。
    (三)在政府投資工程預算中設建設管理費，集中用于工務局的建設管理活動
    工務局屬非營利單位，所需費用一般可從兩個途徑解決：第一、由項目投資中的建設單位管理費支付;第二、在政府預算中解決。兩種途徑各有利弊，各地可根據本地的操作可能性加以選擇。
    (四)調整完善政府投資工程建設實施過程的部門制衡機制
    本著政府投資工程要實現建投分開、建管分開、建用分開的原則，由使用單位提出工程的使用功能要求，財政、計劃部門提出建設規模和建設資金預算意見，財政、計劃部門在可行性研究、確定項目投資規模時，建筑工務局可作為工程管理專家這樣的技術性單位參與。重大項目由全國或地方人大做出建設與否的決策。項目確定后，財政部門著重于政府投資工程的投資計劃、資金撥付、資金使用監督;建設部門負責建筑市場的管理，建筑工務局負責項目的建設實施。財政部門根據工務局的建設進度簽證，按進度將工程款直接撥付各類工程承包單位。在工程建設實施過程中，應尊重使用單位的意見，在項目的設計審定以及工程竣工驗收這兩個環節，必須經過使用單位的對于使用功能的審查。
    (五)政企分開，責任明確，項目法人負責經營性政府投資工程的建設管理
    對經營性政府投資工程如供水、供電、供暖、排污、機場、道路、橋梁等基礎設施和基礎產業以及公共企業，采用項目法人責任制，可由政府有關專業部門按資金來源不同分別依據《中華人民共和國公司法》設立有限責任公司(含國有獨資公司)和股份有限公司，由項目法人充當項目業主，自己擔負起項目法人在項目策劃、資金籌措、生產經營、債務償還、資產保值增值，包括建設管理等方面的功能。項目法人不能由同時具有政府公務員身份的人員擔任或兼任。
    對經營性的政府投資工程，其公共支出的供給方式應該實行以市場為主，政府資助為輔的原則。可采用"融資一設計一建設一經營一移交"一體化、政府授予私人企業特許經營權等投融資建設方式，擴大經營性政府投資工程的規模，提高投資建設效益，更好地滿足社會公眾的需求。
    (六)經營性建設項目宜由建設法人委托競爭性工程建設組織進行建設，同時，也不排除委托工務局進行建設管理經營性建設項目在工程的建設方式上，可以更多地選擇"代建制"的方式，即充分利用工程管理市場，委托造價咨詢公司、工程建設項目管理公司、建設監理公司等社會專業化的工程管理組織承擔相關工作，最大可能地提高建設和管理水平，同時項目法人也可以委托工務局代為管理。
    (七)完善政府投資工程的管理體制
    包括投資、建設、使用在內的政府投資工程的統籌管理，由國家計劃、建設、財政行政主管部門成立一個協調組織統管。政府投資工程的建設實施由建設行政主管部門統一管理，各專業部門分工負責。建設行政主管部門主要負責政府有關房屋建筑工程及市政基礎設施的建設。國務院建設行政主管部門負責中央政府投資的建設，省一級政府投資管理機構管理省及以下地方人民政府的政府投資工程。
    (八)建立簡捷可行的政府投資工程承包準入制度
    鑒于政府投資工程對社會投資工程的影響和示范作用，為發揮政府采購對于企業優勝劣汰的促進作用及保護中小企業、弱勢群體的公益作用，要在現有承包商資質管理的基礎上，確定有資格承包政府投資工程的企業和組織的管理制度，其基本原則是傾向于信譽業績、質量安全記錄良好的承包企業和技術精、專業化程度高、帶動就業的中小承包企業。也可以考慮建立政府投資工程認可承包商名冊。
    (九)建立完善政府投資工程決策建設全過程的監督機制
    1、加強外部監督，防止組織舞弊。根據發達國家的經驗，經常和及時的審計是防止組織舞弊的有效手段。結合中國的國情，除了加強財政和審計部門的工程審計以外，還可以發揮紀檢、監察部門的作用，有效地進行監督。
    2、工務局及其他政府工程集中采購組織要建立嚴格的內部控制制度，防止個人舞弊。要在各個工作環節建立嚴格的內部管理制度和權力制衡機制，防止個人舞弊，同時借助于有效的內部控制制度明確責任，保證工作效率。
    3、加強對政府投資工程管理人員道德規范的教育和監管。在選拔和任用政府投資工程管理人員時，必須考慮其是否有清白的經歷，以后除了不斷地對其進行技能培訓外，還要加強監督管理，同時，還要制定相應的行為準則或職業道德規范，規范其行為。
    四、配套改革
    (一)細化工程建設的前期研究，增強前期研究的確定性
    對于非經營性政府投資工程，在交政府或人大審定的前期研究中，對于工程的功能、規模、造價、主要設備選型、工期、質量、安全指標都要做到基本確定，一經政府或人大審定，即不得更改。對于需更改的特殊情況，要明確規定更改的條件和程序。切實解決釣魚工程和由于規模、造價等前期工作的不確定性造成的營私舞弊問題，使各相關部門專注于各自職責范圍的"事"。
    (二)建立、健全并逐步完善專門針對政府投資工程的法律法規
    《中華人民共和國政府采購法》已經按照國際慣例將工程采購列入政府采購法的管理范圍，但由于工程與一般的商品有著明顯不同的特點，工程采購要比一般的商品及服務采購具有較大的復雜性，因此有必要在《政府采購法》的基礎上，制訂更加詳細的具有可操作性的政府投資工程管理細則，利用法律手段規范管理，尤其是采購程序必須公開透明，防止暗箱操作。另外，政府投資工程的立項、建設程序需要有法律法規專門加以規范;招標投標、合同、政府建設工程質量監督等也需要有針對政府投資工程的嚴格條款。
    (三)在政府投資工程中推行工程擔保和工程保險制度
    由于政府投資的影響面大，事關政府形象和廣大人民群眾的切身利益，因此政府投資工程一定要保證工程質量和項目成功，不能承擔較大的合同風險與工程風險。解決此類問題的最佳途徑就是對政府投資工程中實行工程擔保和工程保險制度，前者強調承包商必須提出履約保函，并將這一條列為政府投資工程承包市場的準入條件;后者則應在政府投資中單列工程保險費，以保障工程風險能通過保險公司轉移以確保政府投資項目的成功。
    在推行工程擔保保險的過程的開始階段應重點推行投標擔保、承包商履約擔保和業主工程款支付擔保，以及建筑職工意外傷害保險、勘察設計監理等專業化社會中介機構職業責任險和保修保險等，以保障政府投資工程建設的順利實施。
    (四)政府投資工程要實行特殊的合同條件與造價管理機制
    由于政府投資主要是來源于政府稅收即納稅人的錢，所以對政府投資工程必須采用相對于一般非政府投資工程嚴得多的合同條件和非常市場化的造價管理機制，包括：
    1、合同條件。應為政府投資工程編寫特殊的施工合同條件，其中應強調政府投資工程的業主可根據承包商的表現，隨時決定解除合同，同時還可以有特權在"為了政府利益時而中止合同"(當然要給承包商合理的補償)。合同中也要指出在支付時的一些特殊程序，比如竣工結算時應接受財政與審計部門的審查，批準后方可支付。
    2、造價管理機制。應當按照批準的投資概算限額限制工程造價。在工程實施階段，應強化市場定價原則。強化政府投資工程計價依據的管理。建立政府投資工程招標信息指定媒體。
    五、改革步驟
    (一)改革重點
    政府投資工程管理方式改革工作綜合性強，難度大，任務繁重，要有效地完成改革任務，必須很好地選擇改革步驟。改革要以非經營性政府投資工程為重點，以建立相對集中的非經營性政府投資工程組織實施機構一工務局為突破口，以建立政府投資工程管理規則為保障，以建立完善的政府投資工程管理體制和運行機制為最終目標，來展開政府投資工程管理方式的改革工作。建立相對集中的非經營性政府投資工程組織實施機構一工務局為突破口。一是建立工務局，實現政府投資工程管理的相對集中的專業化管理是政府投資工程管理方式改革的核心內容;二是國際國內都已經有了成功且成熟的經驗;三是也是克服當前我國政府投資工程隨意操作、暗箱交易、市場混亂、腐敗多發突出問題的當務之急;四是建設行政主管部門已經做了大量的研究和試點的工作，具備了展開工作的基礎。
    以建立政府投資工程管理規則為保障，是強調必須注重政府投資工程管理規則的建立，克服目前有些重要規則的空白狀態，使政府投資工程管理切實能夠依法辦事。
    以建立完善的政府投資工程管理體制和運行機制為最終目標，是指最終政府投資工程的改革要牽動政府多個部門，改變現有政府投資工程的決策、建設程序，是一項綜合性的改革，需要加強領導，統籌部署，逐步展開，配套完善。
    (二)改革階段
    政府投資工程管理方式改革要完成的工作有：統一決策部門的認識，在一些地區進行建立工務局及其相關試點，取得經驗：建立政府投資工程的管理運行規則;全面實施與國際慣例接軌的，規范有序的新的政府投資管理模式。
    各項改革工作大致可以劃分為如下幾個階段：統一認識階段：正視政府投資工程管理方式的問題，通過研究和宣傳，統一中央政府有關決策部門的認識，將此項改革提上議事日程;試點階段：通過確定改革試點、組織及總結試點地區及先行改革地區的改革工作，探索政府投資工程的管理體制、管理方式、管理機構、管理規則、投資建設程序、監督機制等問題;規則建立階段：形成中央政府投資工程管理的法律法規體系和管理體制。引導地方的相關法規建設。制度實施階段：全面實施中央政府的有關政府投資工程管理規則，改變原有做法，實行新的管理方式。制度修整完善階段;根據新的管理方式暴露出來的問題，調整全面推開階段不斷完善階段。
    在研究宣傳階段，通過課題研究和探討，重點要完成政府決策部門、各主管部門的認識問題、管理體制框架問題。
    在試點階段，重點是組織各級建設行政主管部門開展政府投資工程建設管理方式改革的試點工作。建設行政主管部門可選擇若干城市作為試點聯系單位。省、自治區建設行政主管部門可以選擇若干城市進行試點，直轄市建設行政主管部門可以在有條件的政府投資工程項目上進行試點。各省、自治區、直轄市建設行政主管部門和試點城市應當研究制定具體試點方案，加強組織領導，及時總結經驗。
    在規則建立階段，一方面要填補政府投資工程管理方面法規制度的空白，如政府投資工程的管理運做程序方面的規定，對于專業化相對集中的組織機構管理規定等，一方面應當對于現有的法律法規進行調整完善，如招標投標、合同、造價等法律法規。
    整個政府投資工程管理方式的改革比較重要、難度也比較大的階段在于規則建立之前的各個階段，在制度實施和制度調整完善階段，更多的是執法的問題和對新出現問題的微調過程。